有部分报考下层政府公事员及劳动单元的东说念主员杭州调研公司

发布日期：2024-03-04 22:37    点击次数：162

岳嵩｜南京师范大学杭州调研公司

【导读】比年来，考编热、考公热带来“一编难求”的现实背后，下层政府编外用工扩张问题日益卓绝。为提高行政着力、减轻财政职守，各地接踵出台编外东说念主员不竭的顺序性文献。靴子落地已偶然日，编外东说念主员推广的问题是否得到有用遏制？这一问题的发渴望理安在？

本文分析了江苏省一个经济泄漏镇启动的“编外不竭编制化”改进过程。作家认为，下层政府的“编外推广”是为了处理四对彼此类似的矛盾：刚性编制与治理任务过重的矛盾、下层编制设置不及与下层需求各异化的矛盾、对编外东说念主才的需求与编内东说念主员流动的矛盾、科层惰性与治理事务增多的矛盾。此外，下层是个情面社会，通过关系成为下层政府的编外东说念主员是一个较“踏实”“体面”的取舍。下层政府“编外推广”的根柢原因，是州里施行居住东说念主口远多于户籍东说念主口，但编制却依照户籍东说念主口设定，不及的编制配额需要编外东说念主员弥补。

改进后，该镇编外东说念主员的总额减少约120东说念主，占比约30%，巨匠财政支拨减少约32%。“编外推广”虽得到一定进程掌握，但仍有局部推广。濒临下层政府顶额申报编外方针，治理任务增多时扩充编外东说念主员，以及下层政府通过扩张编外东说念主员来拓展治理权限的情况，“编外推广”无法得到根柢遏制。作家认为，需要更高一级的政府干系部门协同建立强规制性的编外不竭轨制，掌握编外东说念主员的财政支拨总额并进行专项审计，鼓励下层政府特定岗亭的阛阓化改进，建立政府职责清单防患堕入“因事找东说念主-因东说念主找钱-因钱谋事”的怪圈。

“编外不竭编制化”

能否遏制下层政府的“编外推广”？

▍问题提议：下层政府“编外推广”的治理必要性

编制是具有显著中国本性的不竭方式，其在政府部门和劳动单元，乃至于特定的企业中阐扬着进犯的作用。同期，编制亦然一种资源，深入影响着政府治理的着力。因为编制资源的有限性，为应付错乱的治理任务，我国存在着巨额“编外”东说念主员，他们泛泛散播在政府部门及企劳动单元的各个岗亭上，并阐扬着进犯的作用。目下，学界对政府的编外东说念主员大约存在两种意识：一是政府编外东说念主员的巨额存在会变成政府行政支拨的增多，政府规模过度扩大，况且使用东说念主机制的顺序性缺失，对编制不竭的科学性变成影响，进而激发下层治理的窘境。基于这种意识，下层政府的编外东说念主员被认为应该进行最大限制的“遏制”，即编外东说念主员能少用就少用。二是我国政府治理的事务错乱且情况特别，政府支拨规模一直推广，如果透顶编制化会变成政府职守过重。因此，通过掌握引入编外东说念主员并将其作为国度治理中的特别扮装是有一定益处的。相较于其他层级政府，下层政府具有较强的特别性。一方面，下层政府胜仗面向东说念主民人人，承担有较为错乱的下层事务。另一方面，上司政府下达的治理任务最终齐会经过“分解”，下达到下层政府层面，达成最终落实。因此，下层政府所用的编外东说念主员频频多于其他层级政府，也就一直存在“编外”东说念主员扩张的现实问题，即下层政府的“编外推广”。下层政府的“编外推广”是一个存在时期较长的问题，其对下层治理产生了一定的负面影响。下层政府“编外推广”有着特定的治理必要性：一是“编外推广”的进程与下层治理的有用性密切干系，胜仗影响到下层治理应代化的鼓励；二是“编外推广”转折影响到下层政府财政支拨的规模；三是“编外推广”会增多下层政府机构编制不竭的复杂性。此外，下层政府的“编外推广”还会带来编制“隐性扩张”、东说念主事不竭复杂化、地方行政“熟东说念主化”等现实问题。因此，必须对下层政府“编外推广”进行治理。

下层政府治理的有用性胜仗关系到国度治理应代化的着力。因此，针对下层政府“编外推广”的问题，学界进行了泛泛的研究。如有学者将下层政府编外东说念主员称为“影子雇员”或“非追究雇员”，并通过“软编制抑遏”和“地方软财政支拨”的视角对其增长和扩张进行解释。下层政府的编外东说念主员在公认的扩张趋势下，迟缓从“显性”向“隐性”发展，甚而以一种“不透顶编制”的方式不才层治理中阐扬有用的作用。但下层政府编外东说念主员的过度扩张也给下层治理带来不少问题，需要对其扩张机制和运行过程进行研究。如针对下层政府泛泛存在的编内编外“混岗”景况，有学者从职能特征的角度进行分析，提议要辩证解读干系问题，再造下层政府灵活性的不雅点。但现实的问题也遏制刻薄，如财政职守过大、不竭体式混乱及治理着力镌汰等，编外东说念主员从不竭到运行方面齐需要加以整顿。还有学者认为，要将编外东说念主员一同纳入到科层制的体系之中，形成一个“临时”与“追究”并存的组织形态，使其形成一种追究体制中的非追究轨制。

与此同期，实务界也在一直温雅下层政府编外东说念主员握续推广的问题，如许多地方政府齐字据其现实情况，在中央和省级编制不竭总体原则下出台了各种编外东说念主员不竭办法或信赖，用以优化下层政府编外东说念主员的不竭处事。作为编外东说念主员推广主体的下层政府，一直尝试在财政支拨、治理任务和东说念主事不竭中寻求一种平衡性，因此进行了多种体式的改进尝试。其中最为卓绝的一项改进措施便是参照编制不竭的方式对编外东说念主员进行规制，其主要通过审定分类、弹性名额、经费适配等方式迟缓将编外东说念主员的不竭纳入“编制化”不竭的轨说念。同期，也用此方法探索遏制下层政府“编外推广”的旅途，有学者将这种编外东说念主员的不竭方式详尽为“编外不竭编制化”。“编外不竭编制化”的不竭方式较为顺序，容易获取广阔招供，在发生矛盾时有章可循，好像保证编外东说念主员顺序化不竭的踏实性。

位于苏南地区的J市B镇便是扩充“编外不竭编制化”的典型代表，况且取得较为彰着的效率。因此，本文中式其作为研究案例，并以领会改进措施和调研访谈为主要方式，获取一手而已。B镇是J市（县级市）下辖的一个经济泄漏镇，其毗邻省会城市，交通泄漏，产业体系较为完好意思，常住东说念主口3万东说念主傍边。因为有许多在省会处事却施行居住在B镇者，因此B镇的常住东说念主口远超统计东说念主口。东说念主口盛大和产业体系的泄漏使B镇的下层治理事务相配错乱，因此聘任了巨额的编外东说念主员。为了治理编外东说念主员不竭混乱的问题，B镇于2021年启动了“编外不竭编制化”的改进措施，其中掌握“编外推广”便是其进犯宗旨之一，而其效率到底若何恰是本文的研究主题。据此，本文需要分析和治理的问题主要为：探讨下层政府“编外推广”的发渴望理是什么；在特定发渴望理下下层政府“编外不竭编制化”在遏制“编外推广”方面的具体措施是什么；“编外推广”是否得到有用遏制；同期，“编外不竭编制化”实行后编外东说念主员规模呈现何种发展趋势亦然需要研究的问题。

值得注视的是，“编外”具有狭义和广义之分：狭义的“编外”东说念主员主若是指未纳入行政或劳动编制序列，但由巨匠财政支拨聘任的各种东说念主事代理、劳务叮嘱、自聘及政府购买巨匠服务性质的东说念主员的总称。而广义的“编外”东说念主员是在狭义的基础上又包含了借用、借调等性质的东说念主员。本文所分析的主若是狭义层面的“编外”东说念主员。

▍治理压力下的矛盾类似：下层政府“编外推广”的发生动因

对于下层政府“编外推广”的治理最初需要厘清其发生动因。通过梳理既有文献和对B镇的案例调研，不错将下层政府“编外推广”的发生动因详尽为治理压力下的四对矛盾，即编制刚性与治理任务的矛盾、编制掌握与下层需求的矛盾、东说念主才需求与个东说念主发展的矛盾、科层惰性与治理要求的矛盾。四对矛盾彼此类似，激发下层政府的“编外推广”。

（一）编制刚性与治理任务的矛盾

我国地方政府体系呈现为四级“结构”，下层政府多为州里（街说念虽不是一级政府，但纳入下层政府界限）。在纵向政府“职责同构”特征的作用下，治理任务层层“递解”，许多具体事务齐落到下层政府层面，由下层政府负责具体落实，这少量在新冠疫情防控中就相配卓绝。为了保证日益增多的下层治理事务好像有用完成，上司政府和会过特定的方式来进行督促，如通过属地不竭的方式严格诀别下层政府的具体任务方针，并通过考核、问责等方式加以监督。举例，下层的各项事务在年终考核的时候齐会比物连类地纳入具体的方针体系之中，然后通过综合评分红为评估一年处事的进犯参考，其中有一些方针照旧一票否决的，只好完成不了，本年考核就算不对格。

目下，属地不竭的事务界限继续扩张，下层政府的治感性压力也越来越大，下层治理职守过重的景况彰着。不才层治理事务继续增多的情况下，势必需要通过增多东说念主手来落实各种处事。可是，现时编制不竭在机构改进的“精简”导向下坚握“只减不增”的原则。同期，机构编制的不竭处事也日趋严格，如“三定”决策等措施的落实，使编制不竭的“刚性”特征更加卓绝。归纳而言，当今的编制固然由市编办调理不竭，但市编办也要字据上司的调理设置、“三定”决策及审定数据为依据，不可放松增减编制或给某州里特别“顾问”。由此可见，编制的刚性不竭特征与下层治理任务需求之间形成了卓绝的矛盾。基于此，下层政府启动以“编外”的方式招聘管当事人说念主员并安排到诸如法令、办公、窗口等岗亭处事，用以消解繁巨的治理事务变成的下层治理职守。

（二）编制设置与下层需求的矛盾

新京报记者注意到，张亮麻辣烫的门店以加盟为主，其直营店数量不到加盟店的2%，此前被曝出的食安问题的门店也多为加盟店。业内人士认为，加盟模式可以帮助餐企迅速拓展门店，但如果总部疏于监管，加盟店问题频出，也会损害品牌形象，引发系列问题。

我国各级政府及各部门的编制齐是照章依规审定的，除特别情况外，原则上不可放松调养。从现实情况来看，我国地方政府的编制设置呈现出较为彰着的“二八定律”，即层级较高的政府或部门设置的编制要比层级偏低的政府和部门相对更多。但层级较高的政府和部门多从事决策和监督性的处事，而治感性的具体处事则多由层级较低的政府和部门落实。作为落实治理任务“结尾”的下层政府编制设置在政府体系中就彰着不及。可是归拢地区的不同下层政府濒临的治感性事务各异可能较大，如不竭东说念主口的多寡、经济发展的凹凸或产业发展的各异等。是以，在调理的编制设置顺序下，下层政府不竭的各异性并不可成为骄傲其编制诉求的原理。比如，目下不同地区之间流动东说念主口许多，在州里层面不竭起来彰着嗅觉到东说念主手不及。但现实中如果以此为原理朝上司政府提议增多编制的苦求，果然齐是不会原意的，因为上司政府认为一个州里的编制是审定好的，不可放松增减。如果对特定州里的编制进行增多，那其他州里会找出其他原理提议增多编制的苦求。其实这也反馈出，各级地方政府及编办并不是不知说念这个现实问题，而是从通盘行政区的角度动身，若因下层政府的特定需求而单独赐与编制设置，可能会引起其他州里或街说念齐提议各式干系诉求，进而激发新的矛盾。这标明，编制审定主要照旧字据政府层级来进行的，下层政府的编制总额基本是保握恒定的，可是这么就变成编制与施行事务无法透顶适配，促使下层政府在“编外”东说念主员凹凸功夫，终点是法令和行政不竭方面，成为聘任编外东说念主员最多的部门。

（三）东说念主才需求与个东说念主发展的矛盾

下层治理三头两绪，需要各方面的专科东说念主才。目下，下层政府招录公事员齐需要参加所属省份调理组织的公事员训练，并字据招录岗亭进行分派。即使是劳动编制也需要参加东说念主力资源与社会保险部门组织的干系训练，达标后进行分岗录用。这是属于较为顺序的公事东说念主员招录方式。可是，有部分报考下层政府公事员及劳动单元的东说念主员，其初志是为了获取行政编制或劳动编制，其报考下层政府岗亭在一定进程上是因为下层政府在报及第竞争相对较小。在到岗处事之后，濒临纷纭复杂的下层事务偶然并不顺应，所学的干系专科也并不可得到应用，甚而还产生“躺平”的样式。但同期，一些下层政府需要的专科手艺东说念主员，却因为报考时岗亭的处事年限、专科标的、学历学位等要求的扫尾而无法到下层政府处事。在这么的矛盾下，下层政府就尝试更加灵活地通过“编外”方式自主而精确地取舍需要且挑升向参加下层治理处事的东说念主才。这主若是因为招聘编外东说念主员的自主性相比大，下层政府及干系部门不错字据需要招一些得当特定岗亭的东说念主，比如有东说念主对下层家长里短的合营事务就很庖丁解牛，有的东说念主对下层人人的需求相比了解等。

另外，不才层政府处事的不少优秀的东说念主才在发展到一定进程后就被更高层级的政府及部门借调或遴选走了，也有部分东说念主才通过各式方式主动离开了下层政府。因为州里公事员的招录齐“归口”于“省考”，是以许多较高学历且具有专科手艺的东说念主才会取舍通过报考州里公事员进入到“编制内”，但现实情况是，有部分东说念主在获取几年下层处事阅历后就从头通过“省考”或“国考”去了更高层级的政府部门。还有一些以为下层太苦或待遇不高，取舍了跳槽，导致东说念主员流动过多。因为编制内的流动及从头招考需要较长的周期，因此许多下层政府为了寻求较为踏实且办理手续便捷的方式吸纳需要的东说念主才，“编外”方式的自主性和灵活性碰巧稳健下层政府的这一要求。以“编外东说念主员”的方式应付这一矛盾效率较为彰着，且相对而言更加容易操作，但从下层治理应代化的角度来看，却并非长久之计。

（四）科层惰性与治理要求的矛盾

前文所述的东说念主才流动问题，其实也与下层政府的晋升窘境干系。下层政府行政级别不高，秘书镇长经常才是正科级，因此在州里的晋升是很有限的。在这么的情况下，智商较强的东说念主就取舍了向“高处”流动，而其他的部分东说念主则产生了科层惰性。所谓科层惰性，是指在科层制的晋升机制下晋升诉求无法得到有用骄傲，因此产生了悲怆的处事格调。科层惰性不才层政府中较为常见。比如，下层政府中的一些管当事人说念主员到了四五十岁，在晋起飞间上局限性很大，同期也莫得较为有用的激励机制，加之下层治理事务继续增多，许多东说念主就温和偷安，甚而“躺平”等着退休。这一方面与念念想醒觉谈论，另一方面不可否定也与当今任级职务并行机制不才层落实存在偏差谈论。现时，编内不竭中的退出机制并不完善，因此公事东说念主员只好不出现违法造孽的情况，基本上是难以清退、置换的。不才层治理的高要求下，下层政府为了好像在退出机制不完善的布景下消弭科层惰性，频频会取舍通过“编外”的方式来招纳干系管当事人说念主员。通过调研发现，现时招聘的编外东说念主员一般年龄较轻，从事下层治理事务的积极性很高。是以，不错在正常岗亭外教育一些编外的岗亭，或增多一些补贴来激励编外东说念主员，使他们作念事更加积极，效率更好。这标明：一方面，编外不竭较为灵活，不错袭取种种化的激励体式，甚而教育诸如“主任”“股长”的非追究职位进行“编外晋升”。另一方面，编外东说念主员经长年龄较轻，发展意愿较强，因而办事具有较强的积极性。是以，下层政府也乐于通过编外东说念主员引入缓解科层惰性与治理要求的矛盾。

上述四对矛盾的类似变成了下层治理“编外推广”的发生，这亦然现时下层治理机制运行中需要迟缓治理的现实问题。除此除外，在调研中还发现，下层政府“编外推广”的发生还包含一些社会性的情面身分。因为下层政府土产货圈子较小，情面社会的特征较为彰着。在此布景下，许多东说念主但愿通过关系网给子女或亲戚找一个较为“踏实”“体面”的处事，下层政府的编外东说念主员就成为了一个取舍。因为我国下层社会是一个“情面圈”，加之编外东说念主员的灵活性较高，是以不才层政府编外东说念主员中这么的情况照旧相比常见的。由此可见，下层政府编外东说念主员招聘及不竭处事更加灵活，一些暂时莫得舒畅处事的甚而不错“骑驴找马”，将编外岗亭作为“过渡”性质的处事。值得注视的是，下层政府偶然候为了扩充不竭权限，也会出现自主性的“编外扩张”，这是下层治理中的另一个问题，本文不作念赘述。

除了上述四对矛盾类似外，还有一个变成下层政府“编外推广”的根柢原因，即州里施行居住东说念主口远多于户籍东说念主口，但编制却依照户籍东说念主口设定，变成编制规模与施行需求的各异，进而通过编外东说念主员来弥补。从施行来看，B镇因为地舆位置的特别性，跨区东说念主员较多，东说念主流量大，出现东说念主口“倒挂”的问题，因而字据常住东说念主口的设定的编内东说念主员就无法应付现实中较多且复杂的治理问题。同期，下层政府职能的扩张及城市不竭细巧化的鼓励，也在继续增多治理事务，是以现有的政府编制很难骄傲现实需求，因而编外东说念主员就会继续增多，难以得到遏制。

▍“编外不竭编制化”：遏制下层政府“编外推广”的一种尝试

为了有用规制“编外推广”，各地齐尝试了不同的办法，其中较为卓绝的便是用“编内”不竭的方式来顺序“编外”不竭，即前文所说起的“编外不竭编制化”。江苏省B镇恒久以来编外东说念主员无序扩张较为严重，编外东说念主员总量很大且不竭不清。2021年，B镇启动尝试鼓励“编外不竭编制化”用以顺序“编外”不竭，同期但愿达到有用遏制“编外推广”的宗旨。

B镇目下的机构不错概述为“两办六局一中心”：“两办”为党政办公室、党建办公室（组织员办公室）；“六局”为政法和社会治理局（网格化服务不竭中心）、经济发展局（农业农村局）、财政和金钱不竭局（财政分局）、社会劳动局（退役军东说念主服务站）、综合行政法令局（综合行政法令不竭办公室、安全坐褥监督不竭办公室、集成不竭带领中心）、征战局；“一中心”为为民服务中心。同期，B镇下辖多个劳动单元及企业，神秘顾客项目如新城集团、新城社区、自来水厂及法令队等。这些单元部门中的编外东说念主员共同组成了B镇的编外东说念主员体系。

通过调研发现，在编外东说念主员不竭改进调养前的2019-2021年，B镇在编东说念主员为95-98东说念主，编外东说念主员总体规模近600东说念主。因为下层政府编外东说念主员的不竭灵活性较强，甚而每个单元齐有一定的自主权，加上编外东说念主员流动性又很大，是以具体的数字是若干，下层政府及干系部门施行也莫得准确的测算和统计过，仅仅知说念一个大体的规模。通过汇总梳理B镇及各部门汇总的干系信息，咱们大约了解到在不竭方式调养前，B镇的编外东说念主员总体数目最多时接近600东说念主，养活编外东说念主员的财政支拨与编内东说念主员的支拨基本握平，甚而局部超出。可是，养活编外东说念主员的财政经费并非是透顶固定的，有特别一部分编外东说念主员的经费支拨是字据每一阶段州里各种经费使用情况而活泼调养的。但这种景况并不是广阔的，主要存在于一些特定岗亭的编外东说念主员中，比如规律不竭协勤东说念主员，其用度可能会字据经费情况从几个不同的经费形状支拨。但从总体来看，在这种不竭放松化、软性化的情况下，下层政府的“编外推广”景况继续发展，一经严重影响到下层治理和巨匠财政支拨的着力。

为了应付继续推广的编外东说念主员，减少财政支拨，优化治理着力，B镇政府对编外东说念主员在类别、招录、使用、待遇、退出等方面参照编制不竭的模式进行顺序化改进。2019年，B镇所在的地级市出台《市级机关劳动单元编外用工不竭办法》，同期参照该办法，B镇所属的县级市J市也下发《对于开展社会化用工计帐顺序整改处事的示知》，随后陆续出台《机关劳动单元社会化用工不竭暂行办法（试行）》和《对于编外管当事人说念主员暂行不竭办法》，启动入部下手鼓励下层政府编外东说念主员的顺序化不竭。2022年，J市再次下发《对于进一步顺序社会化用工不竭处事的示知》，明确提议要用“顺序化”的方式来不竭下层政府编外东说念主员，并遏制“编外推广”景况。可是，J市出台的干系文献属于摘要性的要求，仅提议对编外东说念主员不竭的框架性概念，具体的措施则由各单元和州里（街说念）字据情况自主制定，报上司驾御部门批准后实施。因此，B镇连续我方的施行情况制定了编外东说念主员不竭的顺序化措施，该措施的中枢便是进行“编外审定”，其门径主要为：一是对编外岗亭进行诀别，细化并顺序编外东说念主员类别；二是字据上司文献及在编东说念主员的总额，设定编外东说念主员的规模上限；三是字据类别诀别和总体规模，连续不同岗亭的现实需要，审定各种编外东说念主员的具体“额度”；四是字据审定的额度，以顺序的聘任门径对编外东说念主员进行聘任。这种不竭方式特别于建立了一套编内与编外“双轨并行”的编制不竭机制。因为B镇并未对此改进措施进行终点的定名，本文对其改进特征进行回归，并参考颜昌武解说的表述方式，将其称之为“编外不竭编制化”。

编外顺序化调养后，B镇的编外东说念主员不竭发生了较大的变化。经过审定，B镇编内编外总东说念主数为569东说念主，并细化审定的编外东说念主员的岗亭（见表1）。

据此，B镇对编外东说念主员的改进具体不错归纳为以下几个方面：

第一，对编外东说念主员细化分类。

B镇对编外东说念主员进行类别诀别，将传统的东说念主事代理、劳务叮嘱及临时聘任东说念主员瓜分类方法细化调养为“镇聘”“自聘”“企业用工”“管当事人说念主员的劳务叮嘱”“后勤东说念主员的劳务”及“协理东说念主员”等。固然有的州里一经尝试过这么的调养，但并莫得透顶落实。同期，B镇将“镇聘”“自聘”等对编外东说念主员的一些泛泛表述追究明确为顺序类别，这种胜仗濒临施行的方法反而成心于顺序编外东说念主员不竭。固然在改进过程中，有不雅点认为诸如“镇聘”“自聘”等是泛泛的说法，这么列为顺序化的类别，有将编外东说念主员分为三六九等的嗅觉。可是经过考量后，B镇决定依然以此称呼分类，认为这么泛泛的抒发反而更加容易顺序编外不竭处事。B镇将所有这个词的编外东说念主员统筹纳入到一个较为施行而完好意思的类别体系中，是参照编制不竭编外东说念主员的典型体现，不管是招聘单元照旧应聘东说念主员，齐以为了了明了。这对“编外推广”起到了一个框架性的扫尾作用。

第二，建立编外审定的具体门径。

将编制不竭中的审定门径引入编外东说念主员不竭中，用以制约编外东说念主员的无序扩张。在调养中，最初字据州里处事的施行需要审定编外总额，这一评估性处事，主若是对编外东说念主员的需求量进行总体界定。其次，各单元部门上报编外用工的需求，并要翔实诠释原理及依据。再次，汇总各单元部门的上报需求，字据前期审定调养编制额度，在进行统筹下达。临了，字据审定的编外东说念主员需求额定发布招聘公告。这么从总体和部分两个层面齐能掌握编外东说念主员扩张的趋势。

第三，制定例范的编外不竭经过。

在J市干系文献的指导下，B镇迟缓制定了较为顺序的不竭经过。从编外东说念主员的审核、招录、培训、使用、赏罚、退出等方面形成一套参考编制不竭的经过，用以进步编外不竭的刚性化，增强下层政府在编外用东说念主方面的抑遏性，尽最大可能掌握编外东说念主员的总量。终点是在激励机制方面，迟缓建构起一套稳健编外东说念主员的激励措施，除了扩充全场地的“同工同酬”外，还在晋升机制上进行了改进，教育了一些编外的“主任”“股长”“总监”等非追究职位，用以激励编外东说念主员的处事积极性和岗亭踏实性。同期，激励机制一定会附带着考核机制，通过观看对不对格的编外东说念主员按规清退，既保证了编外东说念主员的弱肉强食，也减少了“只进不出”的情况。固然在施走运行中不可能在待遇方面透顶将编内编外拉平，可是不错从诸如改进编外晋升机制的角度动手对编外东说念主员实施激励。同期，落实考核轨制和退出机制，编外东说念主员的考核相对实行得较为到位，这么既保证队伍质料也好像让东说念主员流动起来，防患编外东说念主员扩张。

从数据上来看，通过改进，编外东说念主员的总额相较于改进调养前，减少了约120东说念主，占比约30%，这部分的减少主若是“镇聘”除外的其他编外东说念主员。治理方式主若是将一部分协理东说念主员、后勤东说念主员和管当事人说念主员以政府购买巨匠服务的方式“打包”，极大减少了镇政府在这类东说念主员不竭方面插足的东说念主力和财力，提高了不竭效率。从这个角度看，调养后B镇“镇聘”“自聘”东说念主员比例占所有这个词编外东说念主员的56.7%，这体现了编外不竭更加顺序。同期，从巨匠财政支拨角度看，改进调养后编外东说念主员方面的财政支拨彰着减少，因为尊重干系单元的遁藏要求，莫得给出具体减少的数字，但从总量上不错获知减少了约32%。不错说，不管从编外东说念主员的总体数目、类别比例照旧财政支拨，齐反馈出通过“编外不竭编制化”的措施，B镇的“编外推广”得到了一定进程的掌握。

▍总量掌握下的局部推广：编制化不竭下下层政府编外东说念主员的现实困点

在尝试“编外不竭编制化”后，下层政府“编外推广”的景况得到了一定的掌握，终点是在总量上对恒久存在的“隐性扩张”问题起到了遏制作用。但通过对B镇编外东说念主员不竭改进的后续跟踪调研，发现编外不竭化条目下编外东说念主员依然存在局部推广的现实趋势。从B镇的案例来看，不竭方式调养后，目下其有编内东说念主员98东说念主，编外东说念主员471东说念主，编外东说念主员是编内东说念主员的4.8倍。除此除外，通过访问调研还发现有在着一些数目不等的“临聘东说念主员”，这类东说念主员无法进行准确的统计。对现时B镇编外东说念主员结构分析，其“自聘”东说念主员数目较多，分别占“编内+编外”总和和“编外”总和的46.9%和56.7%。这类“自聘”东说念主员多是各单元部门通过申报而招聘的编外东说念主员，具有较大自主性的。这在一定进程上反馈了各单元照旧在尽可能的范围内争取更多的编外“方针”，进而出现了总量掌握下的局部推广。固然下层政府全力审定并掌握编外总额，但部分部门编外东说念主员握续增多的问题如实存在。这主若是因为干系部门申报具有迷漫的原理，况且如实具有较为阻难的任务，比如之前的“脱贫”等具偶然期扫尾的任务。是以，在这种现实的情况下，也会作念出部分融合，放宽编外总额审定的扫尾。

基于对案例的握续覆按，发现下层政府编外局部“推广”的主要原因是在实行“编外不竭编制化”后，下层政府将原有的不顺序的编外东说念主员“挤出”了，如彰着超出施行治理事务需求数目的编外东说念主员、未按照顺序手续办理入职的编外东说念主员及未能很好履行岗亭要求的编外东说念主员等。大部门按照正规门径进入的编外东说念主员，仅仅从头纳入新的顺序化的不竭机制中，并未作念结构上的调养。同期，因为下层事务的继续增多，诸如近几年新冠疫情防控等任务齐使下层政府对特定方面的东说念主员需求增大，因此编外东说念主员在特定领域也在增多。连续案例，变成这种情况的启事大约为两个方面：一方面，政府部门在进行机构编制调养时，齐会依据“老东说念主老办法、新东说念主新办法”的原则，正常情况下不会将之前的编制结构透顶推翻，这就使原本一些单元部门的编外东说念主员规模并不会产生太大的变化。另一方面，“编外不竭编制化”究其骨子照旧一种不竭方式的调养，对“编外推广”的部分发渴望理并不可产生根人道的遏制和调控作用。在对B镇的后续调研下，归纳出编外东说念主员“局部推广”的具体原因为：

第一，各单元部门在申报编外方针时基本齐取舍顶额申报。

各单元每次上报编外东说念主员需求计较时，不管是否施行需要，齐会尽量多报，以求下达方针的上限更高。不才达了具体上限方针后，经常各单元也基本上会取舍顶额申报，戮力获取更多的编外东说念主员招聘方针。在调研中发现，下层政府及干系部门顶额申报编外方针是很广阔的情况，绝大部分单元齐会这么作念。其中一些单元治理任务很重，是以提交的苦求原理很迷漫，一般不会被驳回。但许多时候，各单元部门的申报原理编办及下层政府也无法逐一充分印证，是以除了部分原理彰着牵强的被驳回外，基本上申报的顶额苦求方针齐会批准。这标明一部分有迷漫原理且事务如实较多的单元好像顶额申报编外方针，而部分单元则不行，这么也就印证了编外东说念主员规模为什么会在总量掌握下发生不平衡的局部推广。

第二，不同期期局部治理任务的增多使编外东说念主员相应增多。

在不同阶段偶然会出现特定的任务，如抗疫防疫、脱贫攻坚、环境治理等，上司政府会将相应任务通过分解并纳入考核方针的方式“下压”到下层政府。下层政府原本就有较为阻难的治理任务，加上上司分派的特定任务，就需要增多东说念主手。因为编制是固定的，是以这部分增多的东说念主手只可从编外获取。而在编外不竭顺序化的条目下，编外东说念主员的设置也不会放松改变，是以就需要以事务的属性为依据，为具体事物的归口不竭部门设置编外东说念主员，以求完成相应的任务。这是编外东说念主员发生局部“推广”的另一个原因。值得注视的是，现时固然建立了准入和退出机制，可是编外东说念主员的退出机制依然莫得全面实行，除非去职、违规违法等情况，被纳入退出机制的编外东说念主员其实并未几。这在一定进程上也诱发了编外东说念主员的“局部推广”问题。

第三，下层政府尝试通过拓展编外东说念主员来获取更多的治理权限。

从表面上说，我国的下层政府中州里政府并不可看成是一级完好意思的政府，而街说念从表面上说根柢就不可算是一级政府，其骨子上是市辖区的派出机关。上司政府在州里中教育了许多的“直属部门”，在一些事务的办理上需要合营与疏浚。从政府结构的角度来看，下层政府其实是“条块”的一个交织点，州里许多属地不竭的“块”职责性事务需要和上司政府的“条”的部门进行合营疏浚。同期，也有不少部门胜仗将机构教育到了州里。州里的属地不竭职责和相应的治理权限有些不平衡。因此，下层政府会尝试通过增多编外东说念主员的数目来掌握拓展我方的治理权限，以求在一些特定的治理事务上好像获取更多的治理资源，为下层治理增多推能源，这亦然变成编外东说念主员的“局部推广”的一个客不雅原因。

▍论断与研究：下层政府“编外推广”的治理缘何优化?

通过对典型案例的调研与分析，针对“编外不竭编制化”能否有用遏制下层政府“编外推广”的问题，本研究的论断为：下层政府扩充“编外不竭编制化”，以优化编外不竭的方式顺序了编外东说念主员的准入条目、基本结构和总体规模，对下层政府编外东说念主员的“隐性推广”等无序扩张问题起到了一定的遏制作用，减少了财政支拨，镌汰了行政老本。可是从合座来看，“编外不竭编制化”从骨子上看照旧一种不竭方式的调养，基于对B镇的案例分析，不错发现其对于下层政府“编外推广”遏制的作用主若是对原本不顺序的编外东说念主员“挤出”。同期，连续编外总量的上限教育，在总量上达到基本掌握。可是局部的推广依然存在，如果不借助其他更加深档次的治理旅途来握续优化，那“编外不竭编制化”对下层政府“编外推广”产生的遏制效率也不可握久。是以，需要对下层政府“编外推广”的治理若何接续优化进行一定的研究。连续案例分析和文献文献，不错对下层政府“编外推广”的问题提议以下几点优化旅途：

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第一，进一步对下层政府编外岗亭的类别整合细化。

固然一些下层政府对编外岗亭进行了类别诀别，并以顺序化的方式加以确定。但相较于编内不竭，其类别框架依然较粗，需要进一步细化，如在法令队伍的东说念主员不竭方面就不错尝试进一步整合调养，将东说念主力资源相对逼近。同期，因为我国事一个超大型的发展中国度，各地区间经济社会发展各异较大，因此不同地区的下层政府在进行编外类别诀别时需要连续土产货区的施行情况进行。从这个角度说，单靠下层政府一经无法有用达成对编外岗亭类别的整合细化了，需要县级政府的编办乃至地级市政府的干系部门进行协同鼓励，建立具有更强规制性的编外不竭轨制。从永久来看，各地方政府甚而不错尝试将编外东说念主员迟缓纳入编制不竭的“总盘子”中，形成一套轨制不竭编内编外“两条线”的“双轨”化模式，建立“一体两线”的编制不竭机制。

第二，依据审定编外总额对财政支拨进行精确掌握。

从一定进程来说，编制便是财政。通常，编外亦然由财政承担的，理所应当亦然财政支拨的进犯部分。基于此，不错确定财政支拨是编制不竭的泉源，是调控不竭方式的基础条目。如果不将财政身分纳入到编外不竭中，那再若何调养齐是一种体式上的变化，不可波及深档次体制机制的调度。具体来说，需要在上司政府财政部门的统筹调控下，对下层政府编外东说念主员的财政支拨进行总额掌握并进行专项审计。不管是何种体式的编外岗亭，齐需要经过特定的财政审核经过，要充分改变现时广阔存在的财政“那儿有钱那儿出”和“东挪西撮”供给编外东说念主员的情况，顺序相应的财政不竭及支拨。

第三，鼓励下层政府特定岗亭的阛阓化改进。

下层政府的编外东说念主员中有特别一部分是工勤类东说念主员和协感性东说念主员。不错充分借助阛阓化的力量，通过政府购买巨匠服务的方式来补足岗亭空白，将原本分散的招聘改换为托付阛阓化的专门组织或企业来承担，减少下层政府在编外东说念主员招聘不竭方面的压力，同期通过公开招投标等透明方式减少社会情面关系的发生，况且也不错达成下层政府对干系岗亭调理有用的合座性监管。另一方面，通过阛阓化的劳务外包方式，也不错进一步优化编外东说念主员退出机制。如在发生服务质料镌汰、经费支拨过高或其他干系问题时，不错合座撤换，减少原有编外退出机制不及的情况。

第四，建立明确的下层政府职责清单。

建立下层政府职责清单是我国政府职责体系优化的进犯方面。职责清单骨子上便是要明确下层政府在政府体系中应该履行的使命和义务，确定基础巨匠服务供给和东说念主民人人的日燕服务的治理“靶向”。对于下层政府而言，建立政府职责清单的最大作用便是明确下层政府“应该作念什么”，给下层政府的治理事务建立一个基本框架。建立下层政府职责清单不错有用规制下层政府专揽编外扩张进行治理权限拓展的景况，防患堕入“因事找东说念主-因东说念主找钱-因钱谋事”的怪圈，从轨制上掌握住下层政府“自我扩张”的倾向。

编外不竭是一个恒久性的问题，其进犯进程不亚于机构编制改进。需要诠释的是：最初，本文以B镇为例探讨下层政府“编外推广”的问题，并不是说世界所有这个词的下层政府齐存在这个问题。其次，本文中式的B镇的案例固然具有代表性，但并不可涵盖下层政府编外不竭中存在的所有这个词问题，仅仅将B镇作为一个典型个例进行专门阐析杭州调研公司，用以探索下层政府编外不竭调养的例证。临了，本文在实践调研、文献阅读、而已搜逼近难免会存在缺成仇不及，因此力图在今后的研究中通过调研及相比更多地区下层政府编外不竭的现实案例，进一步优化干系对策。

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